Orientações sobre a reavaliação da situação dos acolhidos
Orientações sobre atuação do Ministério Público quanto as unidades de acolhimento, para os fins previstos na Instrução Normativa nº 02/2010-CNJ
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Tendo em vista a mobilização nacional destinada à reavaliação da situação jurídica e social de todas as crianças e adolescentes em regime de acolhimento institucional ou familiar, proposta pela Corregedoria Nacional de Justiça, por intermédio da Instrução Normativa nº 02/2010, de 30 de junho de 2010, com início no dia 27 de julho de 2010, este Centro de Apoio Operacional das Promotorias da Criança e do Adolescente entende necessário tecer algumas considerações e propor a tomada de algumas providências preliminares destinadas a fazer com que a referida iniciativa surta os resultados desejados.
Vale observar, antes de mais nada, que a referida mobilização tem fundamento no disposto nos arts. 19, §1º e 95, da Lei nº 8.069/90, que prevêem, respectivamente, a obrigatoriedade da reavaliação periódica (no máximo a cada seis meses [nota 1]) da situação jurídica e social de cada criança ou adolescente inserida em regime de acolhimento institucional ou familiar, e a necessidade de fiscalização das entidades de acolhimento e, logicamente, dos programas por elas desenvolvidos, pela Justiça da Infância e da Juventude, Ministério Público e Conselho Tutelar.
Importante também ter em mente que a medida de acolhimento institucional ou familiar é, por expressa determinação legal (cf. art. 101, §1º, da Lei nº 8.069/90), provisória e excepcional, posto que viola o direito fundamental à convivência familiar de que toda criança ou adolescente é titular (cf. arts. 227, caput, da CF e 4º, caput e 19, da Lei nº 8.069/90), razão pela qual não pode ser vista como uma "solução" para crianças e adolescentes em situação de risco (que devem ser preferencialmente atendidas juntamente com seus pais ou responsável [nota 2]), e deve se estender pelo menor período de tempo possível (a rigor não podendo, por força do disposto no art. 19, §2º, da Lei nº 8.069/90, ter duração superior a 02 anos).
É preciso ainda considerar que, muito embora a referida mobilização tenha por objetivo precípuo promover a reintegração familiar ou, quando isto não for possível regularizar a situação dos acolhidos de modo a torná-los aptos à adoção (sem prejuízo de sua eventual colocação sob guarda ou tutela, enquanto tal solução não é obtida), garantindo-se-lhes, em qualquer caso, o efetivo exercício do direito à convivência familiar, tais medidas devem ser aplicadas com extrema cautela, a partir de avaliações técnicas interprofissionais criteriosas, de modo a evitar traumas ou problemas decorrentes de decisões precipitadas.
A própria reintegração familiar, embora seja medida sempre preferencial (o que não significa seja a solução mais adequada para qualquer caso e/ou que irá necessariamente ocorrer em todas as situações analisadas), em muitos casos (notadamente quando a criança ou adolescente já se encontra afastado do convívio familiar por um período prolongado) deverá ser efetuada de forma progressiva (inteligência do art. 92, inciso VIII, da Lei nº 8.069/90) e a readaptação ao ambiente familiar deve ser acompanhada por um determinado período (analogia ao disposto no art. 28, §5º, da Lei nº 8.069/90), sem prejuízo da vinculação da família a programas e serviços destinados a assegurar o êxito da medida (afinal, o compromisso da Justiça da Infância e da Juventude - assim como dos demais integrantes do "Sistema de Garantias dos Direitos da Criança e do Adolescente" é com o resultado - é com a proteção integral infanto-juvenil, ex vi do disposto nos arts. 1º, 6º e 100, par. único, inciso II, da Lei nº 8.069/90).
Para o êxito da referida mobilização, aliás, reputa-se fundamental a articulação de ações entre o Poder Judiciário e outros órgãos, programas e serviços municipais [nota 3], tanto para realização das diligências e estudos técnicos que servirão de base para as reavaliações que serão realizadas, quanto para busca de soluções concretas para os problemas das crianças e adolescentes acolhidos e suas respectivas famílias, nos exatos termos do previsto no art. 88, inciso VI, da Lei nº 8.069/90.
Efetuadas estas considerações iniciais, passamos a relacionar algumas providências que devem ser tomadas em relação à matéria:
1 - A primeira providência a ser tomada é, a partir de um entendimento prévio com o Juiz da Infância e da Juventude local, a realização de uma reunião conjunta com os representantes de todas as entidades de acolhimento institucional e familiar com atuação na comarca, bem como com representantes das Secretarias da Assistência Social, Educação, Saúde, Trabalho e outras responsáveis pela execução de políticas e programas/ serviços destinados ao atendimento de crianças, adolescentes e suas respectivas famílias, nos diversos municípios que compõem a comarca além dos membros dos Conselhos Tutelares e de Direitos da Criança e do Adolescente e de Assistência Social e técnicos que compõem as equipes interprofissionais a serviço do Poder Judiciário, CRAS/CRAS, CAPs locais.
A reunião tem por objetivo não apenas a comunicação formal da deflagração da referida mobilização, mas também incutir nos diversos órgãos, programas, serviços e profissionais co-responsáveis pela elaboração e execução da política de atendimento à criança e ao adolescente em âmbito municipal, o espírito de colaboração que deve imperar nos atendimentos efetuados (valendo mais uma vez fazer referência ao disposto nos arts. 86 e 88, inciso VI, da Lei nº 8.069/90), além é claro de esclarecer dúvidas quanto à sistemática a ser utilizada e ao papel de cada um (seja no que diz respeito à reavaliação em si, seja em relação ao atendimento das crianças, adolescentes e famílias), definir prioridades [nota 4] e "fluxos" de atendimento etc.
Para os municípios que ainda não possuem uma "rede de proteção à criança e ao adolescente" devidamente estruturada, a reunião poderá servir de "embrião" para sua implementação, sendo que, a partir de então poderão (e de preferência, deverão) ser agendadas outras, com periodicidade mínima mensal, de modo a corrigir possíveis falhas na sistemática empregada e/ou nos programas/serviços em execução, definir "estratégias" para a solução de casos de maior complexidade etc.
É preciso que todos estejam conscientes que a reavaliação judicial preconizada pela Instrução Normativa nº 02/2010-CNJ e art. 19, §1º, da Lei nº 8.069/90, é apenas o "ponto culminante" de todo um "processo" [nota 5] de resgate de vínculos familiares e de atendimento às crianças, adolescentes e famílias envolvidas que deve ter início muito antes, tendo como pressuposto ações coordenadas dos mais diversos órgãos, setores da administração e de profissionais que, de uma forma ou de outra, têm o dever de colaborar para o êxito das intervenções realizadas.
Assim sendo, a partir da referida reunião conjunta, será possível articular e coordenar ações entre os diversos órgãos, programas e serviços co-responsáveis, de modo que os encaminhamentos efetuados entre eles sejam atendidos da forma mais rápida, eficaz e menos burocrática possível, observado o disposto nos arts. 4º, par. único, alínea "b" e 100, par. único, incisos VI, VII e VIII, da Lei nº 8.069/90.
2 - Na sequência, deve ser efetuada uma busca, junto ao cadastro de crianças e adolescentes em regime de acolhimento institucional ou familiar (cuja existência, em nível de comarca, passou a ser obrigatória por força do disposto no art. 101, §11, da Lei nº 8.069/90 [nota 6]), da relação de crianças e adolescentes acolhidas.
Paralelamente, deve ser efetuado, junto ao cartório da Vara da Infância e da Juventude, o levantamento de todos os processos e procedimentos relativos a crianças e adolescentes aos quais tenha sido aplicada a medida de acolhimento institucional (outrora denominada abrigo) ou familiar, acompanhado da realização de diligências junto às entidades que executam os programas respectivos com atuação no município [nota 7], de modo a apurar o número exato de crianças e adolescentes vinculados a este tipo de medida na comarca (diga-se, por decisão da Justiça da Infância e da Juventude local e/ou que se encontrem acolhidas em entidades sediadas na comarca).
Esta "tripla" averiguação faz-se necessária haja vista que, de um lado, muitas comarcas não dispõem de entidades de acolhimento institucional ou familiar em sua base territorial e, de outro, muitas comarcas que possuem tais "equipamentos", acabam recebendo crianças e adolescentes oriundos de comarcas diversas, nem sempre havendo a adequada alimentação dos referidos cadastros previstos no art. 101, §11, da Lei nº 8.069/90.
A partir do "cruzamento" das informações obtidas junto às 03 (três) fontes mencionadas, será possível obter o número exato (e o "perfil") das crianças e adolescentes em regime de acolhimento institucional ou familiar na comarca, seja em decorrência de decisões da Justiça da Infância e da Juventude da própria Comarca, seja de Juízos diversos, ou mesmo de casos encaminhados pelo Conselho Tutelar ou por outras fontes, que tenham ou não procedimento específico instaurado.
Vale destacar que, por força do disposto no art. 101, §3º, da Lei nº 8.069/90, cada criança ou adolescente que se encontre em regime de acolhimento institucional deve possuir uma guia de acolhimento, a ser fornecida pela autoridade judiciária competente.
É também necessário que cada criança ou adolescente acolhido tenha um plano individual de atendimento (cf. art. 101, §§4º a 6º, da Lei nº 8.069/90), sendo a análise da natureza e eficácia das ações previstas neste plano fundamental para os desdobramentos da reavaliação a ser realizada, como melhor veremos adiante.
A existência de crianças ou adolescentes acolhidos sem a correspondente guia de acolhimento e/ou sem o respectivo plano individual de atendimento, por si só, já se constitui em irregularidade, que precisa ser sanada o quanto antes.
3 - De posse deste levantamento, e providenciada a regularização dos cadastros e/ou a elaboração das guias de acolhimento e planos individuais de atendimento, nos casos em que estas medidas não tiverem sido anteriormente providenciadas, o passo seguinte é a instauração dos procedimentos individuais de reavaliação propriamente ditos.
Uma questão preliminar a analisar é a competência para instrução e julgamento dos procedimentos, que deve levar em conta não apenas ao disposto no art. 147, da Lei nº 8.069/90, mas também todos os princípios (inclusive de Direito Processual) aplicáveis em relação à matéria.
Com efeito, uma análise isolada do contido no art. 147, inciso I, da Lei nº 8.069/90 (que estabelece, como primeiro critério de determinação de competência, no caso da aplicação das medidas de proteção [nota 8], o local do domicílio dos pais ou responsável), nos levaria a concluir que o Juízo do local onde está sediada a entidade de acolhimento institucional que teria de efetuar a reavaliação a que alude o art. 19, §1º, da Lei nº 8.069/90 em relação a todas as crianças e adolescentes lá acolhidos, ainda que a medida tenha sido originalmente aplicada por Juízo de comarca diversa (haja vista que, por força do disposto no art. 92, §1º, da Lei nº 8.069/90, o dirigente da entidade de acolhimento institucional é o responsável legal pelas crianças e adolescentes acolhidos).
Ocorre que não nos parece ser esta a solução mais adequada e/ou correta, notadamente nos casos em que o acolhimento institucional foi determinado por Juízo de comarca diversa, não apenas porque acabaria sobrecarregando os Juízos de comarcas de maior porte (que nem por isto dispõem de mais estrutura), onde estão sediadas as entidades de acolhimento propriamente ditas, mas porque acabaria violando o princípio elementar da perpetuatio jurisdictionis, contemplado no art. 87, do Código de Processo Civil (aplicável subsidiariamente na espécie por força do disposto no art. 152, caput, da Lei nº 8.069/90).
Assim sendo, ressalvada a existência de disposição em sentido contrário na legislação local de divisão e organização judiciárias e/ou da expressa delegação do acompanhamento da execução da medida, nos moldes do previsto no art. 147, §2º, da Lei nº 8.069/90, os Juízos responsáveis pela aplicação da medida de acolhimento institucional, a rigor devem manter a competência para apreciar os incidentes ocorridos ao longo de sua execução [nota 9], o que logicamente é válido para os fins preconizados no citado art. 19, §1º, da Lei nº 8.069/90;
Esta constatação, no entanto, não exime o Juízo do local onde está sediada a entidade que acolhe criança ou adolescente encaminhada por Juízo de comarca diversa, de prestar a este o suporte necessário (inclusive com sua equipe técnica interprofissional, se disponível), e vice-versa. Ora, se a lei já preconiza o trabalho em regime de cooperação entre as mais variadas instituições que integram o "Sistema de Garantias dos Direitos da Criança e do Adolescente" (valendo observar o disposto nos arts. 86 e 88, inciso VI, da Lei nº 8.069/90), com muito mais razão o "espírito de colaboração" deve imperar no âmbito do Poder Judiciário, pois afinal, a "proteção integral" infanto-juvenil (e o êxito da referida mobilização) são compromisso e dever de todos.
Assim sendo, como regra, as reavaliações preconizadas pela Instrução Normativa nº 02/2010-CNJ e pelo art. 19, §1º, da Lei nº 8.069/90, devem ser efetuadas pelo Juízo responsável pela aplicação da medida original, sem prejuízo da colaboração do Juízo do local onde a entidade estiver sediada ou mesmo do local onde residirem os pais ou (ex)responsável pela criança ou adolescente acolhida (que podem ter passado a residir em comarca também diversa), na realização das diligências necessárias.
Para cada criança ou adolescente acolhido deve ser instaurado um procedimento específico destinado à reavaliação da medida [nota 10], que obedecerá o disposto no art. 153, caput, da Lei nº 8.069/90 [nota 11], sem prejuízo do trâmite prioritário a que alude o art. 152, par. único, do mesmo Diploma Legal.
A reavaliação da situação de crianças e adolescentes em regime de acolhimento institucional pode ser efetuada nos próprios autos do procedimento onde a medida foi aplicada [nota 12] (valendo lembrar que, na forma da lei, esta colocação familiar se processa sob a forma de guarda [nota 13]).
4 - Em alguns casos, nos quais se constate que o afastamento da criança ou adolescente do convívio familiar se deu por mera decisão administrativa do Conselho Tutelar ou em sede de "pedidos de providência", "procedimentos verificatórios" ou similares, paralelamente ao procedimento destinado à reavaliação da medida, será necessário instaurar, por força do disposto no art. 153, par. único, da Lei nº 8.069/90 (desde que, numa análise ainda que preliminar se conclua que não é o caso de promover a reintegração familiar - de forma imediata ou progressiva, como veremos adiante), procedimento contencioso especificamente destinado à regularização do aludido afastamento [nota 14], no qual conste uma acusação formal contra os pais ou responsável relativa à prática de ato determinado, cuja gravidade autoriza a tomada de tal decisão extrema.
O procedimento destinado à reavaliação da medida, em si, não é de natureza contenciosa (mais uma vez destacamos que não se deve confundir este procedimento com aquele no qual, em determinados casos, é decretado o afastamento da criança/adolescente do convívio familiar [nota 15]), até porque, na forma da lei, as intervenções que se fizerem necessárias serão realizadas, preferencialmente, na perspectiva de promoção da reintegração familiar, e se esta se mostrar inviável, e for recomendado o decreto da destituição do poder familiar, será necessário o ajuizamento de ação própria com tal finalidade (cf. arts. 101, §§9º e 10 c/c arts. 155 a 163, da Lei nº 8.069/90).
Isto não significa, no entanto, que não se deva ter a cautela de oportunizar a intervenção de defensor eventualmente constituído pelos pais ou responsável, sendo mesmo salutar que, em não tendo estes defensor constituído, lhes seja nomeado um [nota 16], intimando-se a defesa técnica de todos os atos do procedimento e abrindo-se-lhe espaço para manifestação, formulação de quesitos, quando da realização das avaliações técnicas que se fizerem necessárias etc., inclusive como forma de evitar possíveis alegações de nulidade no futuro.
5 - Embora não possuam uma forma (ou "rito") preestabelecida, os procedimentos destinados à reavaliação das medidas de acolhimento institucional ou familiar devem ser instruídos com alguns elementos mínimos, a serem anexados aos autos de ofício ou a requerimento do Ministério Público ou dos interessados, como a Guia de Acolhimento e o Plano Individual de acolhimento acima referidos, além de relatórios técnicos elaborados pela equipe interprofissional a serviço da entidade de acolhimento [nota 17], contendo a descrição pormenorizada de todas as atividades efetivamente desenvolvidas com cada criança/adolescente acolhida e sua respectiva família [nota 18], com a indicação, devidamente fundamentada, das medidas complementares que porventura se fizerem necessárias para o resgate dos vínculos familiares e promoção da reintegração familiar ou, se por qualquer razão isto não for possível, para sua colocação em família substituta em qualquer das 03 (três) modalidades previstas no art. 28, da Lei nº 8.069/90 (guarda, tutela e adoção).
Os referidos documentos e relatórios podem ser complementados por outras diligências, notadamente uma nova avaliação interdisciplinar realizada pela equipe técnica a serviço da Justiça da Infância e da Juventude (que permita sanar possíveis dúvidas remanescentes da análise dos documentos até então apresentados) [nota 19].
Importante destacar que os relatórios, avaliações e perícias a serem realizadas não podem se limitar a "descrever" os fatos, mas sim devem apontar claramente as alternativas existentes para efetiva solução dos problemas que levaram ao afastamento da criança/adolescente da família e/ou que servem de obstáculo à reintegração familiar.
Para tanto, é importante que os técnicos da entidade, do município e do Poder Judiciário dialoguem entre si e, de forma conjunta e articulada, promovam as entrevistas, diligências [nota 20] e encaminhamentos que se fizerem necessários, sem perder de vista a necessidade de ouvir a criança/adolescente acolhido, bem como seus pais ou responsável (observado o disposto nos arts. 28, §1º e 100, par. único, incisos XI e XII, da Lei nº 8.069/90).
A propósito, embora "oitiva" da criança/adolescente e de seus pais ou responsável, assim como a abertura de espaço para que estes sejam devidamente orientados e mesmo participem da definição das medidas de proteção que lhes serão aplicadas, seja de importância capital (valendo mais uma vez observar os princípios relacionados no art. 100, par. único, incisos XI e XII, da Lei nº 8.069/90), a rigor não há necessidade da designação de audiência específica para tanto, na medida em que o ato judicial pode ser perfeitamente suprido pela intervenção da equipe técnica interprofissional, nos moldes do acima referido.
A oitiva judicial de crianças, especialmente de tenra idade, aliás, em muitos casos sequer é recomendável, na medida em que uma entrevista mal conduzida [nota 21], ou o próprio ambiente "opressor" de uma sala de audiências, podem comprometer o resultado da diligência ou mesmo resultar em traumas que a criança, no futuro, terá dificuldade de superar.
A oitiva "formal" em audiência, em tais casos, pode ser perfeitamente substituída (e com melhores resultados) pela intervenção da equipe interprofissional a serviço da Justiça da Infância e da Juventude, nos moldes do acima mencionado (se necessário, em diligência complementar às anteriormente realizadas), podendo os técnicos responsáveis abordar (ainda que de maneira "indireta") aspectos apontados pelo Juiz, Ministério Público e interessados, respondendo a seguir os quesitos porventura formulados e/ou elaborando laudo complementar, mais uma vez numa perspectiva resolutiva [nota 22].
A rigor, apenas a oitiva judicial de adolescentes que serão inseridos em família substituta se faz obrigatória, haja vista que, para tanto, será necessário a coleta de seu consentimento, após o devido esclarecimento acerca das implicações da medida (cf. arts. 28, §2º c/c 100, par. único, incisos XI e XII, da Lei nº 8.069/90) [nota 23]. A oitiva judicial dos pais/responsáveis deverá ser realizada especialmente em casos de maior complexidade e/ou como forma de sanar dúvidas remanescentes dos relatórios técnicos, ou ainda para melhor esclarecê-los acerca das implicações das intervenções realizadas e das consequências de seu descumprimento, sendo em alguns casos interessante para auxiliar na formação da convicção acerca dos desdobramentos da medida (devendo-se, mais uma vez, observar o disposto nos arts. 28, §2º c/c 100, par. único, incisos XI e XII, da Lei nº 8.069/90).
Em qualquer caso, quando das oitivas da criança/adolescente e sua família, é importante levar em conta a existência de laços de afinidade/ afetividade, assim como o real e sincero desejo de retomar o convívio familiar de parte a parte.
É preciso lembrar que, na forma da lei, ressalvada a existência de ordem expressa e fundamentada da autoridade judiciária competente, em sede de procedimento contencioso (no qual seja assegurado o contraditório e a ampla defesa), o contato dos pais, responsável e familiares com as crianças e adolescentes submetidas à medida de acolhimento institucional ou familiar não apenas deve ser "facultado", mas também estimulado, devendo a entidade de acolhimento, se necessário em parceria com os órgãos governamentais encarregados das áreas da assistência social fornecer a orientação e os meios (inclusive materiais - como vales-transporte) para que as visitas ocorram (cf. arts. 92, §4º e 101, §7º, da Lei nº 8.069/90) e para que sejam realizadas atividades conjuntas entre os pais/responsáveis e seus filhos/pupilos, seja no âmbito da própria entidade de acolhimento, seja em outros "equipamentos" da "rede de proteção à criança e ao adolescente" acima referida.
Necessário, aliás, uma análise crítica acerca das medidas aplicadas aos pais ou responsável e dos encaminhamentos efetuados, pois não raro isto ocorre apenas "no papel", de maneira meramente "formal", sem que a família receba, de maneira concreta e efetiva/eficaz a orientação e apoio que se fazem necessários ao êxito das intervenções realizadas. É preciso também uma análise crítica quanto à estrutura e a qualidade técnica dos programas e serviços encarregados de prestar o atendimento às famílias (e às próprias crianças e adolescentes), que não raro deixam a desejar e, em alguns casos, chegam a tratar as famílias atendidas com preconceito/discriminação, notadamente em razão de sua condição socioeconômica desfavorável. Nunca é demais lembrar, a propósito, que a falta ou carência de condições materiais não pode servir de pretexto para o afastamento da criança ou adolescente de sua família, que deverá, sempre que necessário, ser incluída em programas oficiais ou comunitários de apoio e promoção social (cf. arts. 19, §3º; 23 caput e par. único, da Lei nº 8.069/90).
A aplicação de medidas deve levar em conta as peculiaridades de cada caso (o que mais uma vez evidencia a necessidade de uma avaliação técnica interprofissional criteriosa), sem perder de vista que cada família (ou indivíduo) tem uma dinâmica própria, que precisa ser compreendida, respeitada e, se necessário, "trabalhada", na perspectiva de que a intervenção realizada tenha o êxito desejado e a situação de perigo existente seja efetivamente "neutralizada". Para tanto, é importante não perder de vista a necessidade de ouvir e dialogar com a família atendida (mais uma vez nos moldes do preconizado pelo art. 100, par. único, incisos XI e XII, da Lei nº 8.069/90), sem preconceito ou discriminação, tendo em mente que eventual "resistência" quanto aos encaminhamentos efetuados e mesmo eventuais "recaídas" no tratamento ministrado são absolutamente naturais e devem resultar não no "desligamento" do programa/serviço, mas sim no incremento do trabalho que vem sendo realizado, a partir da mencionada análise crítica da qualidade e eficiência das estruturas existentes. Importante lembrar, aliás, que as medidas aplicadas não têm um "fim" nelas próprias, e devem manter-se sempre adequadas às necessidades específicas de seus destinatários, razão pela qual podem ser reavaliadas e substituídas a qualquer tempo (cf. arts. 100, caput e par. único, inciso VIII, da Lei nº 8.069/90) [nota 24].
Não basta, enfim, "aplicar medidas" e/ou "efetuar encaminhamentos" para programas e serviços, mas sim é preciso zelar pela adequada estruturação (e articulação "em rede") dos programas e serviços existentes, bem como definir "estratégias" para atuação conjunta no sentido do resgate social da criança/adolescente e sua família, nos moldes do acima exposto.
Toda e qualquer intervenção realizada junto às crianças e adolescentes acolhidos e suas respectivas famílias deve observar rigorosamente os princípios relacionados no art. 100, caput e par. único, da Lei nº 8.069/90, sendo que em relação a crianças e adolescentes indígenas ou provenientes de comunidades remanescentes de quilombo deve ser observado o disposto no art. 28, §6º, do mesmo Diploma Legal.
As orientações aos pais ou responsável (assim como às crianças e adolescentes) quanto às medidas aplicadas ou eventualmente substituídas (providência obrigatória, por força do disposto no citado art. 100, par. único, inciso XI, da Lei nº 8.069/90), podem ser efetuadas tanto pela equipe técnica a serviço da Justiça da Infância e da Juventude (estando tal atribuição inserida no rol do art. 151, da Lei nº 8.069/90), quanto por parte da equipe técnica a serviço de entidade de acolhimento e/ou do programa respectivo, podendo tal tarefa ser definida quando da reunião mencionada no item "1" supra.
O procedimento deve tramitar de forma célere e prioritária (cf. arts. 4º, caput e par. único, alínea "b" e 152, par. único, da Lei nº 8.069/90), porém sem açodamento, devendo ser colhidos todos os elementos necessários a uma decisão responsável e justa, que encontre uma solução concreta para a situação das crianças e adolescentes acolhidos e também para os problemas enfrentados por suas respectivas famílias.
6 - A decisão relativa à manutenção da medida de acolhimento, reintegração familiar ou acionamento do Ministério Público para que seja ajuizada ação de destituição do poder familiar (cf. art. 101, §§8º e 9º, da Lei nº 8.069/90), deve ser tomada após a manifestação do Ministério Público [nota 25] e abertura de vista aos interessados.
Consoante acima ventilado, nada impede (e em alguns casos é mesmo recomendável) que a reintegração familiar ou mesmo a inserção em família substituta (em qualquer das modalidades previstas no art. 28, da Lei nº 8.069/90), ocorra de forma progressiva, através de contatos cada vez mais frequentes com as crianças e adolescentes acolhidos, tanto no âmbito da entidade quanto em atividades conjuntas realizadas em outros "equipamentos" da "rede de proteção à criança e ao adolescente" existente no município, visitas domiciliares (inclusive com pernoite) etc.
Em qualquer caso, é fundamental que haja a preparação da criança/adolescente, de seus pais/responsável ou da família substituta e o acompanhamento posterior do caso, pelo tempo que se fizer necessário à constatação do desaparecimento da situação de perigo originalmente existente e também da efetiva adaptação (ou readaptação) da criança/adolescente ao ambiente familiar (cf. art. 28, §5º, da Lei nº 8.069/90 [nota 26]), tendo sempre em mente que o compromisso da Justiça da Infância e da Juventude (e de todos aqueles órgãos, programas, serviços e profissionais co-responsáveis pelo atendimento de crianças, adolescentes e suas famílias), é com o resultado, e este não pode ser outro além da "proteção integral" infanto-juvenil.
Da decisão devem ser pessoalmente intimados o Ministério Público e os interessados, devendo estes ser devidamente esclarecidos acerca das consequências da decisão e do eventual descumprimento das medidas porventura aplicadas [nota 27].
7 - Paralelamente à análise dos casos individuais, deve ser efetuada uma análise da matéria também numa perspectiva mais abrangente, partindo da constatação elementar de que é preciso acabar, em definitivo, com o "isolacionismo" que, em boa parte dos casos, ainda impera tanto no que diz respeito ao atendimento prestado pelas entidades de acolhimento quanto em relação à atuação da Justiça da Infância e da Juventude.
As inovações legislativas trazidas ao Estatuto da Criança e do Adolescente pela Lei nº 12.010/2009 evidenciam a necessidade da elaboração e implementação, em âmbito municipal (como já referido, inclusive sob pena de responsabilidade do gestor) de uma política pública especificamente voltada à efetivação do direito fundamental à convivência familiar assegurado a todas as crianças e adolescentes, que deve contemplar a articulação de ações entre os mais diversos setores da administração e as entidades não governamentais porventura existentes (sem perder de vista que a "responsabilidade primária" pelo atendimento é do Poder Público - cf. art. 100, par. único, inciso III, da Lei nº 8.069/90), no desenvolvimento das mais variadas ações, programas e serviços capazes de prevenir as situações que, usualmente, levam ao afastamento de crianças e adolescentes do convívio familiar e, para os casos em que este já ocorreu, permitam a reintegração familiar ou a inserção em família substituta (inclusive através de programas de "guarda subsidiada" [nota 28] e acolhimento familiar), sempre de modo a evitar o acolhimento institucional e/ou sua perpetuação.
Semelhantes ações, programas e serviços, que devem abranger desde o atendimento de gestantes (e antes mesmo, prevenir a gravidez na adolescência e promover o planejamento familiar, tal qual assegurado - como direito da família - nada menos que pelo art. 226, §7º, da Constituição Federal), nos moldes do previsto nos arts. 8º e 13, par. único, da Lei nº 8.069/90), até o atendimento de jovens adultos, entre 18 (dezoito) e 21 (vinte e um) anos (pelo menos), que atingiram a maioridade enquanto atendidos em programas de acolhimento institucional [nota 29], passando por programas e serviços destinados à orientação, apoio e promoção social das famílias, tratamento para pais e responsáveis alcoolistas ou usuários de drogas ilícitas etc.
As estruturas que serão criadas e/ou adequadas devem ser permanentemente fiscalizadas pelo Ministério Público, Justiça da Infância e da Juventude e Conselho Tutelar (cf. art. 95, da Lei nº 8.069/90), sem prejuízo do contínuo monitoramento de sua qualidade e eficácia, não apenas por estes, mas também (e fundamentalmente) pelo Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (cf. art. 90, §§1º e 3º, da Lei nº 8.069/90), ao qual incumbe a definição da política municipal de atendimento à criança e ao adolescente (com todos os seus desdobramentos) e a articulação da mencionada "rede de proteção à criança e ao adolescente", promovendo a correção das falhas e problemas eventualmente detectados [nota 30].
Sem a devida estruturação dos municípios, a atuação isolada das entidades e/ou da Justiça da Infância e da Juventude terá pouca ou nenhuma chance de interferir, de maneira positiva, na vida das crianças, adolescentes e famílias atendidas, e os problemas a estas relacionados somente tendem a se avolumar e a se agravar.
Nesta perspectiva, ao passo em que permanecemos à disposição para o esclarecimento de dúvidas remanescentes, lembramos, que na página do CAOPCA na internet foi criado um tópico específico sobre a nova "Lei da Convivência Familiar/Lei de Adoção", onde constam modelos de peças processuais e extraprocessuais, artigos jurídicos, modelos de projetos etc., que podem ser utilizados pelos(as) colegas, assim como por outros integrantes do "Sistema de Garantias dos Direitos da Criança e do Adolescente", na busca referida estruturação dos municípios para o atendimento de crianças e adolescentes afastados do convívio familiar e suas respectivas famílias.
Equipe do CAOPCA/PR
Notas do texto:
1 Não havendo, segundo a lei, a previsão de um prazo mínimo, razão pela qual nada impede a realização de nova reavaliação mesmo em relação a crianças e adolescentes que já tiveram sua situação jurídica e social analisada há menos de 06 (seis) meses.
2 Razão pela qual a Lei nº 8.069/90 prevê uma série de medidas que a estes também devem ser aplicadas (cf. arts. 101, inciso IV e 129, incisos I a IV do referido Diploma Legal), em decorrência, inclusive, do disposto no art. 226, da Constituição Federal, que obriga o Estado (lato sensu) à proteção da família, prestando-lhe a devida orientação, apoio e, se necessário, promoção social.
3 Como é o caso dos CREAS/CRAS, CAPs, programas de orientação, apoio e promoção social de famílias, de tratamento para drogadição, "escolas de pais" etc.
4 A sugestão é que sejam atendidos, primeiro, os casos mais antigos (crianças e adolescentes acolhidos há mais de 02 anos devem ter preferência), assim como aqueles cujo acolhimento se deu por mera decisão administrativa do Conselho Tutelar (vide item 4 destas orientações).
5 E se está empregando aqui a palavra não em seu sentido "jurídico", mas sim como sinônimo de um caminho a ser percorrido na busca de tal objetivo.
6 E cuja inexistência ou inoperância importa, em tese, na prática da infração administrativa prevista no art. 258-A, da Lei nº 8.069/90.
7 Vide modelo de ofício dirigido às entidades que se encontra publicado neste tópico.
8 Dentre as quais se incluem, logicamente, o acolhimento institucional e familiar.
9 Um exemplo clássico, ao menos no estado do Paraná, é o caso das reavaliações relativas à necessidade de manutenção da medida de internação, que na ausência de um Juízo próprio de execução de medidas no local onde as entidades que executam os programas respectivos estão sediadas, continuam a cargo do Juízo da sentença.
10 Em não sendo possível a reintegração familiar ou a colocação em família substituta, as reavaliações subsequentes deverão ser realizadas no mesmo procedimento.
11 Importante não confundir o procedimento destinado à reavaliação da medida, com o procedimento destinado à regularização do afastamento da criança ou adolescente de sua família, do qual falaremos adiante.
12 Por analogia ao disposto no art. 169, par. único, da Lei nº 8.069/90.
13 Cf. art. 34, §2º, da Lei nº 8.069/90.
14 Por força do disposto no art. 212, da Lei nº 8.069/90, é admissível a utilização de qualquer ação pertinente (ressalvados os mencionados procedimentos instaurados com base no art. 153, da Lei nº 8.069/90), razão pela qual é possível a deflagração de ação de natureza cautelar, ação civil pública destinada à proteção de direito individual, ação ordinária com pedido liminar ou qualquer outro meio judicial idôneo. Importante também não perder de vista que, por força do disposto nos arts. 101, §2º e 130, da Lei nº 8.069/90, a depender do ocorrido, antes de afastar a criança/adolescente de sua família, deve-se verificar a possibilidade afastamento do agressor da moradia comum, sendo que, em qualquer caso, o processo deve tramitar e ser julgado com a mais absoluta prioridade (cf. art. 4º, par. único, alínea "b" e 152, par. único, da Lei nº 8.069/90). Na página do CAOPCA/PR, no tópico sobre a "Lei de Adoção/Lei da Convivência Familiar", encontram-se publicados diversos modelos de procedimentos que podem ser utilizados em tais casos.
15 Semelhante providência preliminar não será necessária, por exemplo, quando os pais forem desconhecidos, falecidos, ou já tiverem sido destituídos do poder familiar.
16 Garantindo-se um tratamento isonômico em relação àqueles pais/responsáveis que não dispõem de recursos para contratação de defensor às suas expensas (valendo em qualquer caso lembrar que estamos lidando com um direito indisponível - o direito à convivência familiar - que tem como titular a criança/adolescente), pelo que a tomada de cautelas adicionais quanto à sua preservação nunca é excessiva.
17 Se necessário, com o apoio dos técnicos encarregados da execução da política municipal destinada à plena efetivação do direito à convivência familiar, cuja implementação é obrigatória, inclusive sob pena de responsabilidade (cf. arts. 87, incisos VI e VII; 88, inciso VI e 208, inciso IX e 216, todos da Lei nº 8.069/90).
18 Cf. art. 101, § 6º, da Lei nº 8.069/90.
19 Em não dispondo a Justiça da Infância e da Juventude de equipe técnica própria, devem ser requisitados os serviços de técnicos a serviço do município ou mesmo outros profissionais que venham a ser designados, que atuarão na condição de peritos. A propósito, em sendo a referida diligência uma verdadeira perícia, é perfeitamente admissível (e mesmo desejável) que seja aberto espaço para que os interessados apresentem os quesitos que entenderem pertinentes. Para realização da referida diligência não deve ser utilizado o Conselho Tutelar local, que em regra é composto por pessoas que não possuem a devida habilitação técnica para realização de estudos sociais e, muito menos, para a avaliação interdisciplinar que, como visto, se faz necessária.
20 Para uma avaliação interprofissional séria, conclusiva e responsável, como se deseja, não basta a realização de uma simples entrevista, muito menos quando realizada "em gabinete". Em muitos casos será necessário a realização de um acompanhamento sistemático do caso, com visitas domiciliares e entrevistas (inclusive junto a familiares e vizinhos) realizadas em momentos diversos. Toda "metodologia" empregada pelos técnicos para elaboração dos relatórios e laudos deve ser devidamente descrita e adequadamente justificada.
21 E poucos são os magistrados e membros do Ministério Público que possuem a devida qualificação profissional necessária para oitiva de crianças.
22 Isto não quer dizer que o Juiz e/ou o representante do Ministério Público não devam manter contato pessoal com as crianças e adolescentes acolhidos e/ou entrevistá-los de maneira informal, mas isto deve ocorrer, preferencialmente, durante as visitas à entidade (cuja realização periódica é obrigatória) ou em outros momentos que podem ser para tanto agendados, sendo em qualquer caso de todo recomendável que a diligência seja realizada com a orientação/supervisão e participação da equipe técnica da entidade e/ou a serviço do Poder Judiciário, consoante acima referido.
23 Embora em qualquer caso, seja através de uma oitiva direta ou indireta, a criança ou adolescente, na condição de sujeito de direitos, deva ter sua opinião devidamente considerada e, sempre que possível, respeitada, observado o disposto nos arts. 28, §1º e 100, par. único, incisos I, XI e XII, da Lei nº 8.069/90 e art. 12, da Convenção da ONU sobre os Direitos da Criança, de 1989
24 Esta reavaliação da eficácia das intervenções realizadas, que deve ser permanentemente efetuada pela própria entidade de acolhimento e/ou pelos técnicos responsáveis pela execução da política municipal de garantia do Direito à Convivência Familiar, não se confunde com a reavaliação da necessidade ou não de manutenção da medida de acolhimento, preconizada pelo art. 19, §1º, da Lei nº 8.069/90. Da mesma forma que a elaboração do plano individual de acolhimento não precisa ser "judicializada" (inteligência do art. 101, §§4º e 5º, da Lei nº 8.069/90), sua revisão também dispensa a intervenção da autoridade judiciária (embora o Ministério Público e os interessados possam assim o requerer sempre que houver recusa na revisão pela própria entidade/ programa, na esfera extrajudicial). O plano individual de atendimento é mutável por excelência, pois visa, precisamente, a transformação (para melhor) das condições de vida da família, pelo que precisa se adequar à evolução da dinâmica familiar, numa perspectiva eminentemente "emancipatória", de modo que a intervenção estatal seja reduzida ao mínimo, ou mesmo cesse por completo, tão logo não mais seja necessária (cf. art. 100, caput e par. único, inciso VII, da Lei nº 8.069/90).
25 Que é obrigatória, por força do disposto nos arts. 153, caput e 202 a 204, da Lei nº 8.069/90.
26 Aplicável por analogia mesmo no caso da reintegração familiar.
27 Mais uma vez tendo por fundamento o disposto no art. 100, par. único, incisos XI e XII, da Lei nº 8.069/90.
28 Nos moldes do previsto nos arts. 34 e 260, §2º, da Lei nº 8.069/90 e art. 227, §3º, inciso VI, da Constituição Federal.
29 O atendimento de adolescentes próximos de atingir a maioridade e jovens adultos (que passou a ser obrigatório com a nova redação dada ao art. 227, da Constituição Federal, pela Emenda Constitucional nº 65, de 13 de julho de 2010, constitui-se num desafio ainda maior, e deve ter como "foco" principal a busca de sua autonomia, através de uma escolarização e profissionalização adequadas, que lhe permitam atingir a independência financeira, em condições dignas.
30 Cf. arts. 227, §7º c/c 204, inciso II, da Constituição Federal e arts. 88, inciso II; 91 e 101, §12, da Lei nº 8.069/90.
Matérias relacionadas: (links internos)
» Acolhimento
» Elementos mínimos necessários à análise da situação jurídica dos acolhidos
» Instrução Normativa CNJ nº 02/2013, de 30 de junho de 2010
» Ofício CAOPCA nº 073/2010 - Acolhimento - Instrução Normativa CNJ (06 JUL 2010)
» Of. Circular CAOPCAE nº 79/2013 - Provimento CNJ nº 32/2013 - Audiências Concentradas (01/07/2013)
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Referências: (links externos)
» ECA - Estatuto da Criança e do Adolescente - Lei nº 8.069/1990 (13 JUL 1990)
» CNJ - Conselho Nacional de Justiça
